國土空間規劃是關于國土資源開發、利用、保護和整治的空間組織或安排，旨在依據總體戰略調控和引導空間資源配置，促進發展與保護的平衡。作為統籌國土空間開發、保護、整治的總體部署，是統籌所有空間規劃的基礎性規劃。

旅游規劃作為空間規劃體系下的一類專項規劃，是對特定地區旅游資源開發的整體部署，與國土空間規劃有著緊密的聯系，為了更好地銜接并融入新時代的國土空間規劃體系，應重視對旅游規劃編制的研究。

本文呈現了國土空間背景下，對旅游規劃編制的一些研究，僅代表作者個人觀點，同業內人士共同探討交流。

新時代國土空間規劃的要求

國土空間規劃作為國家空間發展和空間治理的戰略性、基礎性、制度性政策工具，旨在通過調控和引導空間資源優化配置、集約利用，構建具有穩定、協調的國土空間秩序，實現國土空間開發保護更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。

01  國土空間規劃發展導向

現階段的國土空間規劃更加注重生態文明建設，摒棄了傳統空間規劃中過分追求物質空間建設過程而對生態、資源、環境的忽視，既表達了保護“山水林田湖草沙冰”生命共同體的基本職責，又體現了“自然生態、經濟生態、社會（人文） 生態”一體的國家空間治理理念。

生命共同體示例

02  國土空間規劃的約束性

新時期的國土空間規劃，強調從“增量”發展到“存量”挖潛，進一步提高國土空間利用率。國土空間規劃體系要統籌和綜合平衡各相關規劃領域的空間需求，強化對專項規劃的指導約束作用，通過對指標和邊界的管控與約束，統籌、統領各專項規劃，從而構建適度有序的國土空間開發新格局。

1. 邊界約束

國土空間規劃重視對基礎性工作的研究與評價，以第三次全國國土調查初始數據庫為基礎數據，在梳理現有各類規劃的基礎上，統一地類，形成國土空間規劃現狀一張圖。進而依據區域資源環境承載能力和國土空間開發適宜性在內的雙評價工作，劃定的“城鎮、農業、生態”三類空間和“生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界”三條控制線作為重要地位的管控邊界，對所有國土空間分區分類實施用途管制，統領各類空間利用，防止規劃失誤、重復、不清晰，并且嚴格保護生態與耕地資源，防止占用、破壞。

三區三線空間關系圖

2. 指標約束

國土空間規劃指標體系分為約束性指標和預期性指標，約束性指標嚴格確定了國家、省、市國土空間規劃的剛性要求，包括生態保護紅線、建設用地總面積、耕地保有量、永久基本農田保護面積等11項約束性指標，并將其分解下達至各鄉鎮，作為各鄉鎮指標體系的基本要求。國土空間規劃指標體系的建立形成了一定的空間管控的理念，涵蓋了空間開發、保護、治理等方面，對國土資源的保護具有重要意義。

03  國土空間規劃體系各項規劃的銜接性

國土空間詳細規劃在市縣以下編制，是對具體地塊用途和開發強度等作出的實施性安排。相關專項規劃是基于部門事權，就特定對象、特定區域或者特定功能對空間開發保護利用做出的專門安排。通過對國土空間規劃中空間和內容維度的框定，將規劃的具體要求和控制性指標等逐層分解，并將基礎設施、產業發展、公共服務、資源能源等主要空間開發利用布局和重點任務，各類空間差異化管控措施和規劃實施保障措施等分步落實。

國土空間規劃對

旅游規劃的影響

旅游規劃的編制通常要依托良好的生態資源及地方文化資源，而國土空間規劃的實施，對編制旅游規劃造成了不可忽視的影響。

01  增量擴張與資源環境約束

旅游規劃現階段存在一些普遍現象：為了實現經濟增長而最大化開發旅游資源，旅游景區、旅游特色小鎮、旅游營地等景區的快速擴張、無序發展、重復投資建設，造成諸多旅游項目游客稀少、利用不足，以及土地資源的浪費。在國土空間規劃新時代要求下，旅游規劃需要在提高資源利用效率的基礎上探索高質量發展的方式。

02  邊界模糊與三區三線約束

旅游規劃編制的過程中，在總體布局上，基本沿用以功能為主導的全域分區布局模式，缺乏科學和精細的空間分析技術，缺乏對空間診斷、空間價值識別和空間利用等方面的深化研究，存在與規劃地其他產業及城鎮等范圍產生空間重疊現象。在項目布局上，旅游發展規劃主要沿用點狀的布局模式，并沒有嚴格的對項目邊界進行清晰界定。因此，旅游規劃中均存在產業邊界、建設規模、用地需求等關鍵性空間要素控制指標模糊、不夠清晰的問題。

然而，國土空間規劃新時代，聚焦空間開發強度管控和主要控制線落地，通過劃定“三區三線”，統籌協調各類空間性規劃，特別是要求各專項規劃明確空間邊界和用地需求，旅游規劃因此需要進一步嚴格確定項目邊界與指標，嚴格遵守國土空間規劃要求。

國土空間規劃背景下

旅游規劃研究

國家發展規劃是統領，國土空間規劃是基礎，旅游規劃就要在統領的指導下，以國土空間規劃為基礎，評估生態干擾，合理配置旅游發展所需的各類空間資源，在空間上與國土空間總體規劃保持一致，具體到空間的開發、保護和利用，使之能夠在詳細規劃中得到落實，確保規劃能用、好用。

國土空間規劃體系

01  融入國土空間規劃體系

國土空間規劃是國家法定規劃，是其他專項規劃的上位規劃，具有權威性和約束性。旅游規劃要以全域旅游國家戰略為契機，主動融入國土空間規劃一張圖，在遵循已有的旅游規劃國家標準的基礎上，加強與區域、交通、水利、農業部門的專項規劃的協同。提高旅游規劃的科學性和操作性。以生態保護優先為原則，以綠色規劃開發為基本方式，制定實施旅游規劃的政策措施，改進旅游規劃方法，提高旅游規劃水平。

1. 深化空間邏輯

旅游規劃與國土空間規劃的銜接，是從發展目標、定位、策劃及空間等各個方面的銜接。規劃編制從旅游資源價值、地塊綜合開發條件和產品開發適宜度評價入手，摸清國土空間現狀，以空間為出發點和落腳點，依據上位規劃中確定的主體功能區劃，確定發展定位，進一步分析空間建設適宜性，明確可建設范圍，確保規劃落地性。

2. 強化邊界思維

景區所在地域范圍內的旅游資源一般存在普在性、產業綜合性以及旅游邊界模糊性的問題，并且伴隨著全域旅游概念的提出，旅游規劃的設計內容擴展到了景觀風貌、市政設施、旅游城鎮、綜合交通、生態環境保護等方面，任務邊界更加難以確認。

旅游規劃過程中應重視對自然景觀資源和地方文化傳統的有效利用、保護，從增量開發規劃轉向以存量空間提升規劃為主，嚴格遵守國土空間規劃中的三重底線，不能觸碰生態環境、永久基本農田紅線，明確劃定規劃范圍邊界線。確定旅游規劃的主要任務邊界，要基于文旅行政部門事權劃分，并根據旅游產業的綜合性，就交通、農業、城鄉建設等方面提出規劃銜接的需要。

02  科學編制旅游規劃

在現階段旅游規劃編制過程中，更多的是利用概念、直覺判斷以及當下社會實時熱點，由于缺乏技術性操作，相關科學數據較少，進而使現有規劃成果呈現千城一面、千村一面、千景一面的現象。

新時期的旅游規劃應該轉化概念思維為空間思維，從空間出發，進行科學規劃。遵循摸家底、定目標、定格局、落用途的技術路線，運用科學的技術手段，編制新的適應新時代的旅游規劃，以確保規劃的科學性與落地性。

1. 基礎研究

對規劃區域自然地理、經濟社會、資源環境等情況進行詳細調查，全面收集各種有關規劃區域發展建設方面的資料，從旅游資源價值、地塊綜合開發條件和產品開發適宜度評價入手，摸清國土空間現狀，將空間作為出發點和落腳點，對區域進行摸家底性的基礎研究：包括以“三調”成果數據為基礎，形成統一的工作底數；利用大數據信息手段分析獲取的各類數據，推測規劃區域的經濟社會發展變化，預測分析發展的優勢和劣勢；相關重大戰略、上位規劃及系列專題研究進行梳理，明確區域規劃目標和任務等。

2. 戰略定位

景區發展具有自身獨到的特點，需要綜合全域發展的定位、目標、策略、區域協同和空間格局等多方面的訴求，依據旅游資源特點和旅游產品組合特征，明確規劃期景區旅游發展的戰略方向、戰略定位、戰略重點和戰略步驟，以宏觀指導建設內容向目標推進。

3. 空間布局

景區旅游空間布局要明確國土空間規劃分區準入的要求，鎖定建設用地總量不變、耕地總量不減少、質量有提升、強化各類保護紅線控制、合理確定村莊居民點建設用地；合理確定可建設規模、發展集聚區及優先發展的地段；景區邊界地區旅游開發空間模式的選擇等。

景區旅游發展涉及到居民和游客空間使用的交叉性、矛盾性和統一性，在空間布局上應圍繞如何平衡居民和游客的雙重需求，讓游憩空間組織能夠同時滿足多方主體的共同訴求，在項目落地和功能完善上通過空間組織予以實現。

4. 產品建設

結合旅游產業發展的訴求，從區域資源稟賦、市場環境和需求出發，通過優化區域內部旅游系統結構要素配置和空間組織，統籌安排旅游資源開發項目和設施，促進區域產業融合發展，激發區域產業發展的活力。結合主體功能區的管制要求，策劃相關產業，建設項目圍繞旅游+，助力區域建立“一產為基礎，二產為延伸，三產為引領，智慧網絡+”的高效產業鏈，完善設施作為支撐體系，共同促進區域產業融合發展，形成跨產業融合的產業綜合體系。

5. 革新規劃技術

新時代的國土空間規劃強調運用GIS等技術手段，避免傳統以規劃設計師主觀、經驗判斷等問題，提高了規劃的科學性。旅游規劃通過運用大數據、云計算等新技術，并積極收納其他相關規劃使用的技術手段，分析區域旅游市場、進行旅游資源調查、評價、旅游空間分析、旅游項目規劃等核心內容，有助于將傳統的旅游規劃分析從概念性描述向技術性分析轉變，從主觀性規劃向價值化評估轉變。

當前社會已經進入以國土空間規劃為引領的國家“多規合一”的空間治理新時代。國土空間規劃成為統領全域國土空間保護與開發的基礎性規劃，其對各專項規劃的管控約束性更嚴、技術性和銜接性要求更高。如何促使旅游規劃更好地銜接和融入國土空間規劃成為一個重要的理論和實踐命題。

依據國土空間規劃重新確定旅游規劃編制技術路線，將能夠推動旅游規劃全面融入國土空間規劃新時代，更好地引領相關旅游產業的高質量發展。