到底什么是政策性資金？申請政策性資金的資格和流程都有哪些？大地風景旅游研究院將對政策性資金進行“解剖”，為大家揭開其神秘的面紗。
    一、什么是政策性資金
    政策性資金是指各級政府為了優化產業結構、促進經濟和社會的發展，以及為了支持戰略性新興產業企業的快速發展而提供的財政專項資金，本文中提到的政策性資金主要是指能夠為旅游項目所用的部分。常見的旅游政策性資金主要包括旅游國債、旅游發展基金、旅游專項資金、政策性銀行貸款以及國際貸款。
    政策性資金的特點是低息或免息，償還期限長，能夠解決旅游投資中存在的規模大、回收期長的瓶頸。同時，政策性資金偏向于旅游基礎設施建設，而這部分恰恰能夠彌補其他融資不愿涉及基礎設施建設的缺陷，對改善旅游環境、擴大旅游消費、增加有效需求、拉動社會投資起到較大的促進作用。
    二、常見的政策性資金
    （一）旅游國債
    1．緣起
    2000年，國家發展計劃委員會首次將旅游列入國債項目，安排國債資金加強旅游基礎設施建設，重點支持資源品位較高、發展潛力較大、所依托的主要交通干線建設已基本完成的國家級或省級旅游景區的項目。
    2000年到2002年，三年共投放國債資金37.2億元，到2003年旅游國債增加到了20億元，到2005年1月，我國共投入67.2億元加強旅游基礎設施建設，先后共安排項600多個，遍布全國31個省、市、自治區的250多個重點旅游景區。這段時間也是國債項目最多的時期，時值我國西部大開發的頭五年。2005年10月，國家發展改革委下達了第二批紅色旅游國債投資，共安排東、中、西部紅色旅游經典景區基礎設施建設項目36個，其中東部5個，中部10個，西部21個；共安排國債資金4.68億元，其中東部5460萬元，中部15270萬元，西部26070萬元。

    其中，納入國債資金范疇的旅游基礎設施建設資金，其使用方向主要是：景區與干路間的道路建設和景區內的道路建設、公共供水、供電、垃圾污水處理系統、安全保障設施建設。
    旅游國債的制定主要是為了在短時間內集中、有效地解決一批景區的基礎設施建設問題，提高其綜合接待能力。同時，通過建設基礎設施，還可以拉動相關投資，促進最終消費，刺激內需。因此，旅游國債的重要意義在于直接推動旅游基礎設施的建設，從而間接促進旅游業的發展。
    下面是旅游國債的投放原則：
    以中西部地區為主，兼顧沿海地區。
    優先安排國家級、省級旅游景區開發重點。
    優先安排骨干交通條件較完善的景區。
    重點安排貧困地區、少數民族地區及大型、特大型城市經濟圈附設的景區。
    2．旅游國債的申報
    （1）待申報項目要嚴格符合要求
    首先，旅游國債項目必須要有經過省級以上發展改革、旅游部門組織有關專家評審通過的旅游景區總體規劃，確保國債實施的項目符合總體規劃要求；其次，旅游國債項目必須是資源品位較高、發展潛力較大、所依托的主要交通干線建設已基本完成的省級以上旅游景區項目；再次，旅游國債項目，必須主要考慮解決景區急需解決的最突出問題；最后，旅游國債項目必須是投資規模較大、具有一定影響力的大型旅游在建項目。
    （2）嚴格遵照申請流程申請
    旅游國債的申報，具有規范而且嚴格的流程，首先，要參照國家發改委、國家旅游局共同下達的國債資金計劃，各省對照計劃組織申報；進行初步篩選之后，由專家對項目進行評審，之后才可以正式組織上報。旅游國債的申報工作，基本采取以國家發改委（原國家計委）為主、國家旅游局配合的方式，在前期的項目選擇上，國家旅游局提供項目清單，國家發改委進行篩選。
    （二）旅游發展基金
    1．緣起
    旅游發展基金是一項專門用于旅游事業發展的資金，該項基金納入中央預算管理，從乘坐國際和地區航班出境的中外旅客繳納的機場管理建設費中提取，提取數額為每次每位旅客20元，主要用于旅游對外宣傳、人員培訓等事業性支出及旅游資源開發、保護和支持旅游企業發展。
    旅游發展基金自1991年開始實施，征至2015年底。1991年至2006年，國家旅游局共計安排旅游發展基金地方項目開發補助6.89億元，近幾年旅游發展基金的支出大幅擴大，從2009年的1.66億元，到2010年6.79億元，上漲幅度高達300%，2011年此項基金支出為7億，2012年此項基金預算支出為8.66億元。
    2．使用范圍
    旅游發展基金主要用于旅游對外宣傳、人員培訓等事業性支出及旅游資源開發、保護和支持旅游企業發展。
    對外宣傳費。用于宣傳國家整體旅游形象，主辦和參加境內外旅游博覽會、交易會、展銷會，制作旅游宣傳材料等。
    教育培訓費。用于組織在職中高級旅游管理人員及專業技術人員培訓；組織編寫旅游專業教材和全國導游考試等。
    旅游資源開發、保護和國有旅游企業短期資金周轉及資金貸款貼。
    征收旅游發展基金的費用支出（包括支付給各機場3％的手續費）。
    3．旅游發展基金的申請
    旅游發展基金預算納入國家旅游局部門預算統一管理。國家旅游局根據部門預算管理有關規定和要求，編報旅游發展基金年度預算。用于旅游項目開發方面的支出，由省級旅游部門會同同級財政部門，根據項目實際需要提出申請報國家旅游局、財政部，國家旅游局匯總提出分配方案后，報財政部審批。地方申請旅游項目補貼經費，應編報可行性研究報告。
    （三）旅游專項資金
    1．緣起
    旅游專項資金即政府部門為了支持和促進旅游事業的快速、持續發展，劃撥一定資金專門用于完善旅游基礎設施建設，拓展旅游市場，鼓勵開發旅游資源，整治旅游市場秩序，改善旅游發展的基礎條件。
    根據級別不同，旅游發展專項資金分為國家級、省級、市級、縣級等不同級別。其中國家級旅游發展專項資金主要包括國家紅色旅游發展專項基金、國家“十一五”歷史文化名城名鎮名村專項保護資金、國家文化和自然遺產地保護資金、國家重點珍貴文物征集專項經費。除此以外，各省、自治區、直轄市也都根據各自旅游發展實際情況設置了各地區的旅游發展專項資金。交通、文物、林業、農業、環保、經貿、水利等都有部門資金或專項資金，可直接或者間接地支持旅游項目開發。
    2．內容
    從國家旅游局發布的《旅游專項資金申報文本》上看，目前旅游專項資金的內容主要涵蓋四個方面，即旅游基礎設施項目、旅游公共服務設施項目、鄉村旅游或旅游扶貧項目和旅游新業態項目。
    （1）旅游基礎設施項目
    《中國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確要求“加強旅游基礎設施建設”。基礎設施是成功發展旅游業的重要前提條件。旅游基礎設施指的是保證旅游區的正常運轉的地面或地下的所有基本建設，包括交通設施、電力、電訊、供水、排水、污水處理和垃圾處理等基本構成要素。
    （2）旅游公共服務設施項目
    國家旅游局于2011年底發布了我國第一個旅游公共服務規劃《中國旅游公共服務“十二五”專項規劃》，并于2012年6月11日正式發布《關于進一步做好旅游公共服務工作的意見》（旅辦發〔2012〕281號，以下簡稱《意見》）。《意見》中明確提出力爭到2015年末基本建設完善全國旅游信息咨詢服務體系、旅游安全保障服務體系、旅游交通便捷服務體系、旅游便民惠民服務體系、旅游行政服務體系等五大體系，初步實現旅游公共服務在東中西區域間、城鄉間的統籌協調發展，全面提升我國旅游公共服務的質量和水平。
    （3）鄉村旅游或旅游扶貧項目
    2012年7月6日，國務院扶貧辦與國家旅游局簽署了合作框架協議。貧困地區特別是集中連片特殊困難地區，通常是自然、人文等旅游資源比較富集的區域。合理開發和積極利用旅游資源，大力促進貧困地區發展旅游業，是推進扶貧開發、統籌城鄉發展的一項重要內容。國家旅游局將進一步加大產業化扶貧工作力度，以加強政策引導、資金支持、人員培訓等為主要手段，支持和幫助定點扶貧縣、畢節試驗區和集中連片特困地區提升旅游業發展水平。
    （4）旅游新業態項目
    旅游新業態為國內外業界和學界關注的熱點，指企業在經營方式方面的創新而產生的經營形式，一般學界認為其內容主要有三個方面，即旅游產品形態、旅游組織形態、旅游組織形態。上海市明確提出在“十二五”期間將重點發展會展旅游、紅色旅游、郵輪旅游、鄉村旅游、工業旅游、旅游裝備制造業等六大旅游新業態。
    3．申報材料
旅游項目所在地區旅游總體開發規劃文件。
旅游項目可行性研究報告經省或省轄市發展與改革部門批準文件。
城市規劃行政主管部門出具的規劃選址意見書（城市景區點）。
國土資源行政主管部門出具的項目用地預審意見或國有土地使用權出讓合同。
環境保護行政主管部門出具的環境影響評價審批意見。
貸款貼息項目應附銀行貸款合同和銀行貸款實際發生計息單及相關審貸法律文件。
    （四）政策性銀行貸款
    1．緣起
    政策性銀行來源于政策性金融，主要是指由政府創立或擔保、以貫徹國家產業政策和區域發展政策為目的、在特定的業務范圍內、具有特殊的融資原則、不以盈利為目標的金融機構，實現發展經濟、促進社會穩定，進行宏觀經濟調控的作用。政策性銀行的放款多考慮和貫徹國家的產業政策與地區的有關經濟發展政策，以中長期的投資性的貸款為主，一般應為優惠利率，包括無息和低息貸款，主要在于加強基礎產業和設施建設、鼓勵和擴大進出口、扶植農林牧漁業發展、支持區域經濟開發。

    2．政策性銀行主要支持手段
    （1）旅游發展貸款
    我國政策性銀行提出支持旅游業發展的手段主要通過旅游發展貸款，其中比較典型的項目類型有以下幾類：
對成熟景區的改造和提升。
對新開發景區或新建項目的支持，如主題公園等投資方按“連鎖店”方式在各地復制的項目。
對大景區的開發與支持，即按“境區”模式打造整個旅游線路。
對旅游企業“走出去”的支持。
    旅游發展貸款一般是指：為提升我國旅游業水平，對國內知名旅游景區的建設和改造、傳統文化的挖掘和保護以及增強景區旅游接納能力和運營能力而實施的固定資產投資類項目提供的本外幣貸款。貸款項目不包括景區內與景區建設和保護無關的、用于出售的純商品房開發項目所需的建設資金和營運資金。
    （2）其他手段
    政策性銀行的旅游發展貸款具有期限長、金額大和利率相對優惠等特點，如果搭上其他政策如扶貧、紅色旅游等的便車獲得補貼，那將更能體現出政策性。
    比如，國家開發銀行和中國進出口銀行的多個現有貸款品種都可以直接或間接用于支持旅游業發展。
    在直接支持上，可以運用旅游發展貸款，通過對景區景點修建道路、賓館等的支持，實現景區新建擴建和接待能力的提升。
    在間接支持上，可以通過進口信貸固定資產貸款，支持旅游交通工具、游樂設施進口；可以運用基礎設施建設貸款，支持機場、道路等交通建設項目建設，使之服務于景區景點，對于符合條件的公益性項目，還可以提供搭橋貸款支持；可以通過農產品出口信貸支持涉農龍頭企業出口而間接扶持特色鄉村旅游，把成片的農產品種植形成新的景觀。此外，還可以通過項目融資貸款對收益率高且持續穩定的旅游項目進行支持，通過境外投資貸款支持旅游企業走出去，支持旅游業企業做大做強。
    3．流程
    以旅游發展貸款為例，其申請流程如圖1所示：

    （1）項目資金需求及資金來源分析
    ①一個旅游景區開發建設的資金需求可分為三個方面：基礎設施建設、旅游項目本身的開發建設、流動資金。
    一是基礎設施建設，包括道路、機場等，這是解決景區可進入問題，一般會納入到當地政府投資范圍內；景區內的道路交通則屬于景區開發建設的內容，如區內道路、棧道、索道、環保車輛等，可以項目開發單位進行開發建設，也可以委托其他投資者以單獨的項目進行開發。
    二是旅游項目本身的開發建設，如景點新建、景區內交通、景區維護、賓館餐飲、表演設施、游樂設施等。
    三是流動資金需求，對旅游項目中的“軟件”建設，主要涉及文化內涵挖掘，如民俗表演等，此外還有營銷宣傳、從業人員培訓等，這些從項目開發伊始即同步進行，屬于流動資金的范疇。
    ②旅游景區開發建設的資金包括資本金和貸款。資本金來源可以是現金也可以是實物投資，由于景點尚無法進行資產價格評估，景點本身是無法作為投資作價入股的，因此政府投入多以現金或土地的方式，且往往是逐步到位，或者通過政府補貼以及優惠地價等形式表現出來。貸款則分為固定資產部分和流動資金部分。
    （2）項目申請
    ①進行項目申請，首先要清楚有哪些是旅游發展貸款支持的旅游項目范圍，以及申請項目需要具備的條件。

②在符合上述條件之后，貸款申請要應該提交以下材料：
借款申請書。
有權決策機構對項目投資及借款的批準決議或相關授權決定。
項目可行性研究報告。
國家或地方有權審批部門對項目建設的各類批準文件。
借款人簽署的投資協議，公司章程及有關合同等。
借款人及擔保人的基本情況介紹，經年檢的營業執照副本，經審計的財務報告及本年近期財務報表，其他表明借款人及擔保人資信和經營狀況的資料。
擔保人出具的還款擔保意向書，采取抵（質）押擔保方式的須出具有效的抵押物、質物權屬證明和價值評估報告。
項目執行單位(包括項目設計、施工和監理單位)經年檢的相關資質證明文件。
    ③貸款金額、期限和利率的確定。旅游發展貸款金額原則上按照借款人的資金需求、項目總投資以及借款人的綜合還貸能力予以核定，一般不得超過項目總投資的80%。旅游發展貸款期限根據項目建設期、投資回收期及借款人綜合還貸能力確定，原則上不超過12年，特殊情況下不超過15年。人民幣貸款利率執行中國人民銀行公布的同期商業貸款基準利率，可在規定范圍內上浮或下浮；外幣貸款執規定的外匯貸款利率。
    （3）項目情況調查
    項目情況調查的方法一般采取查閱有關資料和實地調查相結合、定性分析和定量分析相結合的方法展開。貸前調查包括對借款人基本情況、法律法規、政府有關部門的審批手續、項目基本情況調查等內容。

    調查項具體內容借款人申請人法律主體資格、領導人管理水平、財務狀況、償債能力、在政策性銀行的授信與融資情況以及其他重大事項法律法規項目是否符合國家相關制度和法律法規，重點考察項目是否符合所在地旅游規劃，旅游(管理)條例，自然保護區、旅游度假區、重點風景名勝區相關管理條例，《中國人民共和國文物保護法》及其實施條例，《世界文化遺產保護管理辦法》及世界遺產地的相關保護規劃和管理規定等審批手續對項目是否具備齊備的政府審批手續進行調查，根據項目實際情況要求借款人提供包括但不限于政府主管投資、規劃、土地、環保、旅游、文物保護、宗教事務、民族事務、水利、交通、海事等部門項目的有關審批、核準及備案文件項目基本情況建設項目的名稱、建設內容、建設期；項目總投資額、累計安排資金額、本年度投資額；
    項目資金籌措能力；項目可研報告的真性性、完整性和有效性；項目經濟效益、財務效益和社會綜合效益分析；項目實施各方的情況
    （4）項目評審
    項目評審內容包括項目基本情況審查、融資方案分析、經濟效分析、借款人分析、擔保措施及風險分析等。

    （五）國際貸款
    1．緣起
    國際貸款主要是指國際金融組織和外國政府提供的一種貸款，目前我國已經有了比較完善的國際金融組織和外國政府貸款政策及管理辦法，旅游開發商應當充分利用各種國際金融組織和外國政府貸款資金。國際金融組織和外國政府貸款能夠提供低息的、長期的、大額的國外貸款資金，非常適合于符合條件的大型旅游項目開發。
    2009年7月，國務院批準了我國利用世行貸款2010-2012財年世行貸款備選項目規劃。規劃中安排了45個項目，貸款總規模53.94億美元。其中：農業（農林水）項目11個，貸款11.84億美元，占貸款總額22.0%；交通項目5個，貸款8億美元，占14.8%；能源及節能減排項目10個，貸款14.3億美元，占26.5%；城建環保項目15個，貸款17.1億美元，占31.7%；社發及其他領域項目4個，貸款2.7億美元，占5.0%。中西部地區貸款占75%；東部地區貸款占25%。
    2．內容
    （1）國際金融組織貸款
    世界銀行集團（World Bank Group，WBG，下稱“世界銀行”）、亞洲開發銀行（The Asian Development Bank，ADB）、歐洲投資銀行（European Investment Bank，EIB）、國際農業發展基金（International Fund for Agriculture Development， IFAD）等國際金融組織向我國提供貸款。
    （2）外國政府貸款介紹及其優勢
    外國政府貸款首先是一種外債，是我國政府對外借用的一種債務。除經國家發改委、財政部審查確認，并經國務院的批準由國家統還者外，其余由項目業主償還且多數由地方財政擔保。外國政府貸款具有一定的優惠性，一般分四種情況。
    第一種為軟貸款，也就是政府財政性貸款。一般無息或利率較低，還款期較長，并有較長的寬限期，如科威特政府貸款年利率1～5.5％，償還期18～20年，含寬限期3～5年；比利時政府貸款為無息貸款，償還期30年，含寬限期10年。這種貸款一般在項目選擇上側重于非盈利的開發性項目，如城市基礎設施等。
    第二種為混合性貸款，由政府財政性貸款和一般商業性貸款混合在一起，比一般商業性貸款優惠。如奧地利政府貸款年利率4.5％，償還期20年，含寬限期2年。
    第三種為一定比例的贈款和出口信貸混合組成。如澳大利亞。挪威，英國。西班牙等國政府貸款中，贈款占25～45％。
    第四種為政府軟貸款和出口信貸混合性貸款稱為“政府混合貸款”，這是最普遍實行的一種貸款。一般軟貸款占30～50％。如法國。意大利，德國、瑞士等國貸款都采用這種形式。出口信貸的條件，凡是經濟合作與發展組織（OECD）的成員，必須采用該組織的所謂OECD條件，目前利率為7.3596，償還期10年，寬限期視項目建設期而定。有的還要收取一定的承諾費。手續費和擔保費，貸款的支付一般以外幣形式，涉及使用貸款國的貨幣購買貸款國的設備時，直接以設備體現，借款者實際見不到貨幣。
    2012年3月，國家發展改革委批準了湖南世行貸款農村經濟綜合開發示范鎮項目資金申請報告。項目區域涉及全省7市9鎮，主要內容包括道路、橋梁、供排水及管網工程、河道整治等基礎設施建設；農產品交易市場、電子商務交易中心、科研培訓中心等產業服務平臺建設，以及農民技能培訓、產業發展研究規劃編制；項目管理、監測與評價等。2011年11月，國家發展改革委批準了國際農業發展基金貸款廣西農業綜合開發與利用項目資金申請報告。項目主要建設內容包括農村基礎設施建設、農業生產與市場支持、農村環境改善等。

    3．申請條件
    境內企業、機構、團體均可申請借用國外貸款。申請國際金融組織貸款應當具備如下條件：一是符合國家利用國外貸款的政策及使用規定；二是符合國外貸款備選項目規劃；三是項目已按規定履行審核，核準或備案手續；四是國外貸款償還和擔保責任明確，還款資金來源及還款計劃落實。
    國務院發展改革部門按照國民經濟和社會發展規劃、產業政策、外債管理及國外貸款使用原則和要求，編制國外貸款備選項目規劃，并據此制定、下達年度項目簽約計劃。世界銀行、亞洲開發銀行貸款和日本政府日元貸款備選項目規劃由國務院發展改革部門提出，商國務院財政部門后報國務院批準。
    申報納入國際金融組織貸款規劃的備選項目材料包括以下內容：一是項目簡要情況；二是項目建設的必要性；三是擬申請借用國外貸款的類別或國別；四是貸款金額及用途；五是貸款償還責任。貸款單位可上網查詢或到當地財政主管部門或發改委了解當年國外貸款備選項目規劃，查詢出符合本項目借用國外貸款的類別或國別；提出申請，報主管部門。
    4．貸款流程

圖2 國際貸款流程

    三、結語
    政策性資金，顧名思義，其政策性非常強。不同的經濟形勢下、不同的政策，其政策性資金的偏向都有差異，想要獲得政策性資金，就得先把脈時代，熟讀國家和地方政策，了解政策走向，還可以借助旅游投資、咨詢公司等機構，做系統、科學、合理的安排。