【摘要】我國自改革開放以來，人民生活有了極大改善。取消福利分房后，住房供給全面市場化。房價增長速度遠遠大于大多數居民的收入增長速度。這造成了大多數普通居民尤其是低收入居民的住房難題，聽任這種狀況發展下去，會對社會造成難以估量的負面影響。針對這種情況出臺了一系列住房保障政策來解決這個問題。

【關鍵詞】低收入群體 城市化 住房保障政策 廉租房 兩限房 經濟適用房

第1章、綜述

1.1 背景

我國自改革開放以來，人民生活有了極大改善。取消福利分房后，住房供給全面市場化。住房價格隨著居民需求的釋放和土地價格的上漲而扶搖直上，其增長速度遠遠大于大多數居民的收入增長速度。這造成了大多數普通居民尤其是低收入居民的住房難題，聽任這種狀況發展下去，會對社會造成難以估量的負面影響。中央政府高度重視這一民生問題，出臺了一系列政策，包括經濟適用房、廉租房和兩限房政策。2007年建設部更名為住房和城鄉建設部也側面反映了中央的關注度。

1.2 住房的社會意義

住房是人類最基本的存在條件之一,是維系家庭、關系福祉。基本居住需求的滿足是社會穩定和發展的充要條件，不論那種制度、那個民族的國家，都要面對解決國民居住需求的問題。個人的幸福感和尊嚴感首先來于住房。

住房是一種復雜的商品，其特點有：

1) 生活必須性——任何人都需要住房，住房也就是居住生活空間是其他商品無法取代的。

2) 高價值性——住房是絕大多數家庭中最有價值的財產。

3) 供給有限性——建造房屋的土地是不可再生和移動的。

4) 長久性——住房建造、流通和消費過程很長

5) 產權的復雜性——住房的所有權、使用權、收益權和處置權的擁有者往往在不同的范疇里產生變化

6) 投資與消費的雙重性——住房作為必須生活資料，其供給彈性較小；既可居住，也可投資租賃，所以其投資性和消費型不易區分。

7) 社會保障的性質——安居才能樂業，安居社會才能安定。住房是基本人權之一，任何國家的政府都必然要提供福利住房給部分低收入人群。

1.3低收入人群的界定

低收入人群是構成弱勢群體的主要部分。低收入人群是一個比較意義上的概念，具有時段的相對穩定性。認定低收入人群的標準一般有三方面內容：

1) 收入水平分界。以收入排序為標準，界定低收入群體的規模及其與其他群體的收入離差。

2) 收入來源分界。收入來源和職業位置有關，低層次職位意味著低收入。

3) 將公眾可見的收入水平和生活水平相聯系。測量指標為最低工資標準和最低生活費收入標準。

以收入水平來界定低收入人群比較符合我國國情。

第2章、我國低收入群體住房保障政策一覽

2.1住房保障政策一覽

目前主要住房保障政策有經濟適用房、廉租房、兩限房、住房公積金

經濟適用房——經濟適用住房是指已經列入國家計劃，由城市政府組織房地產開發企業或者集資建房單位建造，以微利價向城鎮中低收入家庭出售的住房。 它是具有社會保障性質的商品住宅。具有經濟性和適用性的特點。經濟性是指住宅價格相對于市場價格而言，是適中的、能夠適應中低收入家庭的承受能力適用性是指在住房設計、單套面積設定及其建筑標準上強調住房的實用效果。經濟適用住房的價格按建設成本確定。建設成本包括征地折讓費、勘察設計及前期工程費、建安費、小區內基礎設施配套建設費、貸款利息、稅金、1%～3%的管理費。經濟適用房以微利價出售。只售不租。其 成本價由7項因素（征地折遷費、勘察設計費、配套費、建安費、管理費。貸款利息、5%以內的利潤）構成。出售經濟適用房實行政府指導價其售價由市、縣人民政府根據以上幾項因素綜合確定。并定期公布不得擅自提價銷售。

兩限房——兩限一是限制價格，限價不是固定[FS:PAGE]價，它的價格有個上線，也就是不論你賣多少，都不能超過這個價格。
另一個就是限制居住面積。這個面積肯定比同地段的普通商品房的面積小。 限價房可以上市銷售，而且價格是由賣房人自己制定，不再受政府的約束。

政府實施土地供應時在限套型、限房價的基礎上，采取競地價、競房價的辦法，以公開招標的方式確定開發建設行為。兩限房僅限本地居民購買。

廉租房——廉租房是在新出臺的國家房改政策中首次提出的一種概念。我國的廉租房只租不售，出租給城鎮居民中最低收入者。目前廉租房的來源主要是騰退的舊公房等。廉租房是國家和當地政府為了解決城市中低經濟收入家庭住房困難而建的普通住宅，有社會公共福利和住房社會保障性質。
　　廉租房一般有兩種表現形式，一是由政府出資建好后，低租金給住房困難戶，二是由政府發放租金補貼給住房困難戶，由他們租賃社會房屋居住。
　　廉租房有特定的供給對象，符合廉租房供給條件的由本人（家庭）向政府提出申請，并經過政府相關部門核實批準后，方能購、租、補。廉租房無繼承權

住房公積金——住房公積金是指國家機關、國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業及其他城鎮企業、事業單位及其在職職工繳存的長期儲金。職工住房公積金包括職工個人繳存和職工所在單位為職工繳存兩部分，全部屬職工個人所有，兩部分都按職工個人工資的一定比例繳存。

住房公積金制度實際上是一種住房保障制度，是住房分配貨幣化的一種形式。住房公積金制度采用的是“個人積累制”模式，即個人帳戶所積累的資金，完全歸個人所有，強調“以自己的積累解決自身的住房需求”，與養老、失業等社會保障基金采用以社會統籌為主、以個人帳戶為輔的做法形成鮮明對比。

2.2住房保障政策對政策社會結構的作用

社會分層作為一種結果不平等，或源于個人天賦不平等，或源于社會因素不平等。80年代以來，貧富差距擴大和房價畸形高漲促使中國的利益群體的分化日益明顯。財富以貨幣和固定資產的形式通過房地產市場向投機購房者和房地產商手中聚集。

2.2. 1針對本地居民的作用

通過對2005年武漢商品房價格與城鎮居民家庭年收入的排列比較發現，只有最高收入（9萬元/年/戶）和高收入(6萬元/年/戶)兩種人群能夠承擔當時的高商品房價（平均4千元/平米）。而經濟適用房的均價為2300元/平米，不僅高收入人群,人數較多的中等收入人群（38000元/年/戶-22000元/年/戶）也可以負擔。這種途徑能夠滿足中等收入人群的住房訴求，起到穩固社會中產階級的作用。經適房政策通過價格優勢能夠起到防止中產階級由于商品房高房價的影響所見其他生活支出的現象發生。

不論是商品房還是經濟適用房,都是低收入人群(<17000元/年/戶)無力負擔的,因此價格低廉的廉租房成為解決該群體住房困難的良策。低收入人群在預算有限的情況下縮減住房費用有利于低收入階層生活、教育、培訓等方面的支出，大大提高其向上流動的機會。

2.2. 2針對流動人口的作用

目前，由于社會轉型、地區發展不平衡和經濟活躍，中國出現了大量的流動人口，也就是城市外來人口。其中外出農民工數量就有一億兩千萬人左右（2005年），并且數量在不斷增加。城市外來人口整體上在流入城市中處于受社會排斥的狀態。由于流入城市自身資源的有限和城市經營原始積累的需要，城市外來人口各種應有的公民福利被以各種形式（如戶口和暫住證制度）人為剝奪，人格和尊嚴也被相應貶低。其中住房問題是重要一項,居住成本是城市進入成本的最主要一項。其次，缺乏穩定和舒適的居住場所也會給流動人口的生活和工作帶來很大不便和巨大的心理成本。這對城市的發展也是不利的。顯而易見的，人口流入城市為外來人口建立完善公共住房保障系統也是有[FS:PAGE]重要意義的。尤其是針對數量龐大的農民工，合理完善的公共住房保障系統能為其提供更多上升機會，為中國的城市化順利發展和社會的階層穩定發揮積極重要的作用。

第3章、對住房保障政策的分析、比較

3.1 經濟適用房和兩限房

在特定的歷史階段，經濟適用房制度發揮了不可替代的積極作用。政府利用政策傾斜,引導開發商開發低價但不低質,小面積但符合使用需要的住宅。目前，隨著房地產行業的高速發展，經適房制度的保障性質隨市場化進程的逐漸減弱。這種弱化主要來源于兩方面，一是經濟適用房的有效供給不足，二是經濟適用房的管理制度存在缺陷。

經濟適用房的較低價格是政府通過價格管制限定利潤率形成的，開發商出于逐利本性不愿提供利潤空間小的經適房。這導致需求大于供給，加上戶型面積較大，在一定的利潤空間內，經適房的價格仍高于低收入家庭的支付能力。

在管理制度方面，經適房市場的準入是建立在對消費者的收入資格審核上的，而收入的真實水平在現實中是難以查清的。當用行政權力來解決市場問題時，權力尋租幾乎是不可避免的。處于社會上層的群體，由于有能力投入更多的資源，也更容易取得進入經適房市場的準入資格，經適房成了被追逐的價格管制商品，其社會保障性不可避免的大大弱化。

兩限房是經濟適用房異曲同工的改進型政策。

3.2 廉租房

廉租房實質是政府用財政收入直接提供和出租的保障性質住房，以滿足基本居住需求為目的。這種方式可以較好的保持住房的保障性。但提供過多的廉租房，政府財政上壓力很大，過多在這方面占用政府資金，會影響對其他公共服務領域的投入（教育、醫療、養老等）。而且，隨著我國人口年齡和收入結構的變化，必然會有大量廉租房失去功能針對性而被閑置浪費。同時也不利于健康的居民住房消費結構的形成。

3.3 住房公積金

住房公積金實質是職工的部分收入轉化而來,和企業的效益直接相關。這決定了住房公積金的覆蓋面僅限于經濟效益較好的企業的職工。大批失業下崗和企業效益差的職工無法從這種制度中獲益，而這些人正是對住房需求最迫切的。

住房公積金貸款的最高額度相對于高昂的房價來說太小，不足以滿足低收入人群的需要。

這項制度也無形中進一步加大了城市居民之間的收入差距，不利于社會結構的穩定和合理化。

3.4 總體分析

從總體上說，我國目前房價高漲、低收入人群住房難的狀況是有其深刻的歷史體制原因的。第一個原因是我國中央財政和地方財政的分配機制。本地土地出讓金和房地產業相關的稅收在地方政府財政收入中占有相當比例，地價、房價和地產企業的效益大大影響地方政府的財政。

第二個原因是土地公有制與房產高度市場化制度之間的脫節。土地公有和土地計劃供給制是社會主義社會制度優越性先進性的基礎之一，通過巧妙準確的制度細化設計，可以充分發揮其作用。而房產高度市場化能夠調動資本和生產的積極性，提供豐富的產品。但無節制的市場化會導致以利潤最大化為目的的資本帶來的生產的盲目性和產品結構的不合理性。

第三個原因是地區經濟發展的高度不平衡性。全國的大量人口從欠發達地區涌向幾個經濟發達地區，造成局部地區的住房供應緊張。

低收入人群住房難是上述總體原因的具體體現之一。

第4章、對住房保障政策的建議

住房保障是一個錯綜復雜的問題，其解決辦法自然也不是單方面單渠道的。通過以上分析可以發現，地方政府財政收入的結構和方式的調整變化能夠對地價房價的上漲起到重要作用。而土地公有制能賦予政府強大的調控能力，只有政府能以超然的姿態從全民的角度來調配資源，所以政府更積極宏觀的影響房產市場，才能將社會主義制度優越性和市場化的優勢充分恰當的結合起來。全國各地區經濟均衡發展可以使[FS:PAGE]人口分布更合理，這也能從宏觀上緩解住房供應緊張問題，事實上，很多欠發達地區的住房是充裕的。

就具體層面來說，低收入人群住房難是住房產品結構不合理的體現。住宅供應大多集中在利潤空間大的高端層面。各種住房保障制度是對這種產品結構不合理現象的矯正。經濟適用房、廉租房、兩限房、住房公積金這幾種政策都適用某一類人群，都有其存在合理性和必要性。不論從空間上還是時間上，僅靠一兩種政策是不能滿足不同層次需求的。應該進一步認識并強化各種政策的針對性，以此為出發點給予完善，并將它們充分有機的結合起來才能緩解問題。

在實踐中，在理論研討中，已有很多改進方法，這里不必再一一贅述，本文從其他的角度嘗試提出建議。

（一）生產的發展迫切要求生產要素的自由流通，其中勞動力要素的流通是首要一項。離開人，其他的要素無法轉換成生產力。而居住保障對勞動力要素流通影響極大，它是城市準入門檻之一。而目前幾項住房保障政策側重受益群體的本地化/地域性，而不以受益群體的生產性作為準入劃分標準。以上海為例，2007年上海出臺新房屋管理政策規定——民房出租，一間房只能出租給一個家庭或一個自然人居住。出租給家庭居住的，家庭人均承租的居住面積不得低于5平方米。不分門進出的客廳、廚房間、衛生間等均不得單獨出租。住宅小區居住房屋出租或轉租給單位用于員工宿舍的，也應該符合上述標準。其實質是排斥外來人口，阻礙勞動力要素流通。

政策的目的是為了生產發展的更好，阻礙生產發展不應是政策的結果。所以，調整政策受益劃分標準，不再以地域性為基礎是十分必要的（這是可以和戶籍制度脫開聯系的，后者在教育資源和醫療資源上更有影響力）。

（二）人群的生活收入狀況不同，其對居住產品的需求也不同，隨年齡變化而變化（與手機市場有一定的相似性）。而土地資源是有限而不可移動不可再生的。因而，盲目擴大供給量是不可取的，應著重于居住產品檔次類型的細分并結合充分健康靈活的房產流通機制。這樣，在一定的土地消耗下，可以不滿足同人群在一定時期的需求并能夠應對未來的需求變化。

目前的住房保障政策對問題的認識和針對都比較靜態，對需求變化缺乏彈性。應該建立一種充分反映需求變化的流通機制，以此為基礎和平臺，把幾種保障政策組合起來。這樣，單項制度容易獲得一定框架下的最大合理性，組合起來形成系統效應來獲得總體的、動態的合理性。

（三）擁有一套住房和滿足一定時期的居住需要是兩個概念兩回事。住房保障政策的制定調整應該找準定位。

（四）居住產品供給并不僅僅是拆舊房子蓋新房子、開發新地皮蓋新房子，舊房改造、修繕并也是居住供給的方法之一。如果地方政府的財政稅收能夠通過后一方法上找到持續增長點，那么，舊房改造和修繕才能名副其實，并減輕土地供給和房價的壓力。

總之,低收入群體住房保障是一個復雜的問題,需要多方面多維度的措施并用才能逐漸解決。