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治理旅游亂象哪家強(qiáng)

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  • 發(fā)布時(shí)間:2016-06-28
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吃不起的“天價(jià)”蝦,付不起的“天價(jià)”藥、惹不起的“黑導(dǎo)游”、買不夠的“強(qiáng)制購(gòu)物”……旅游市場(chǎng)失范,游客權(quán)益被侵害,很多現(xiàn)象已經(jīng)突破了人類的道德底線,成為違法行為,然而種種違法失信行為甚至被認(rèn)為成行業(yè)潛規(guī)則,已經(jīng)見怪不怪,足以暴露旅游市場(chǎng)有多亂,木桶短板效應(yīng)也逐漸表現(xiàn)出來(lái)。而這個(gè)關(guān)乎旅游業(yè)生命力,關(guān)于游客出行的真實(shí)感受,關(guān)乎從業(yè)者眼前和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,關(guān)乎政府與行業(yè)形象的市場(chǎng)又該如何治理?問(wèn)題的嚴(yán)重性讓管理者不得不運(yùn)用“底線思維”、“問(wèn)題導(dǎo)向”來(lái)尋求良藥,利用“倒逼機(jī)制”,規(guī)范市場(chǎng)秩序。



一、國(guó)外旅游警察提供全方位服務(wù)

早在1929年為了維護(hù)雅典衛(wèi)城內(nèi)外的法律和秩序、調(diào)解游客與當(dāng)?shù)厝酥g的糾紛以及幫助樹立希臘的國(guó)際形象,希臘當(dāng)局設(shè)立了旅游警察,受到國(guó)內(nèi)外游客的高度評(píng)價(jià),從而推廣至希臘全國(guó),旅游警察成為希臘文明旅游的守護(hù)神。


現(xiàn)在世界上已有很多國(guó)家和地區(qū)都設(shè)立了旅游警察,如泰國(guó)、阿根廷、俄羅斯、埃及、夏威夷等。同時(shí)為了保障能夠切實(shí)為游客提供各種服務(wù),對(duì)旅游警察的選拔顯得特別的嚴(yán)格,在普通警察要求的基礎(chǔ)上,要必須會(huì)外語(yǔ)、掌握旅游線路及本國(guó)歷史文化等,甚至要求掌握為游客解決問(wèn)題的基本技巧。


經(jīng)過(guò)幾十年發(fā)展,旅游警察的職責(zé)也被不斷的豐富,通常會(huì)為游客指路、登記物品遺失、充當(dāng)攝影師、模特等,但一旦遇到敲詐勒索、強(qiáng)制購(gòu)物、黑導(dǎo)游,甚至人身安全,突發(fā)事件等,他們就會(huì)馬上介入解決。


二、我國(guó)治理旅游市場(chǎng)新氣象

1.國(guó)家旅游局

(1)《旅游法》

自2013年實(shí)施《中華人民共和國(guó)旅游法》以來(lái),國(guó)家旅游局以各種形式頒布了一系列文件對(duì)旅游市場(chǎng)進(jìn)行治理?!堵糜畏ā穭t對(duì)此明確規(guī)定了旅行社經(jīng)營(yíng)的“五不得”:不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng),不得誘騙旅游者,不得通過(guò)安排旅游者購(gòu)物或另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)?shù)姆绞将@得利益,不得指定具體的購(gòu)物場(chǎng)所,不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。對(duì)導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)也明確規(guī)定“四不得”:不得私自承攬導(dǎo)游和領(lǐng)隊(duì)業(yè)務(wù),不得擅自變更旅游行程或中止服務(wù)活動(dòng),不得向旅游者索取小費(fèi)等,不得誘導(dǎo)、欺騙、強(qiáng)迫或者變相強(qiáng)迫旅游者購(gòu)物或者參加另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。旅行社違反“本法第三十五條規(guī)定的,由旅游主管部門責(zé)令改正,沒收違法所得,責(zé)令停業(yè)整頓,并處3萬(wàn)元以上30萬(wàn)元以下罰款;情節(jié)嚴(yán)重的,吊銷旅行社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員,沒收違法所得,處2000元以上2萬(wàn)元以下罰款,并暫扣或者吊銷導(dǎo)游證、領(lǐng)隊(duì)證”。


(2)其他規(guī)定及規(guī)范性文件

2014—2015年期間國(guó)家旅游局近20次發(fā)布相應(yīng)文件提及旅游市場(chǎng)整治,不斷加大對(duì)旅行社行為規(guī)范和違法違規(guī)行為的處罰力度。

2014年8月,《治理市場(chǎng)秩序促進(jìn)旅游發(fā)展昆明共識(shí)》(〔2014〕155號(hào))就建立旅游客源地和目的地共同治理機(jī)制,理順導(dǎo)游體制加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),旅游主管部門優(yōu)化行政服務(wù),強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管等問(wèn)題達(dá)成共識(shí)。

10月,《治理旅游市場(chǎng)秩序,提升文明旅游素質(zhì)常州共識(shí)》強(qiáng)調(diào)徹底摒棄“零負(fù)團(tuán)費(fèi)”、“低報(bào)價(jià),高回扣”、“組團(tuán)賣團(tuán)”的經(jīng)營(yíng)方式,轉(zhuǎn)變旅行社經(jīng)營(yíng)模式,建立誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)體系,理順導(dǎo)游體制加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè),促進(jìn)以合同樹品牌。

2015年2月,國(guó)家旅游局決定開展依法治理旅游市場(chǎng)秩序三年行動(dòng),依法打擊旅游市場(chǎng)中的違法違規(guī)現(xiàn)象,維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序,保護(hù)合法經(jīng)營(yíng)旅游企業(yè)、旅游從業(yè)人員和旅游者的權(quán)益。

2月,制定了《旅游服務(wù)質(zhì)量“萬(wàn)名社會(huì)監(jiān)督員”工作方案》和《旅游服務(wù)質(zhì)量社會(huì)監(jiān)督員職責(zé)和工作辦法(試行)》,加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督功能,完善全社會(huì)共同參與的旅游服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督機(jī)制。

3月,《全國(guó)旅游市場(chǎng)秩序綜合水平指數(shù)工作方案》(試行)擬于發(fā)布全國(guó)部分省(自治區(qū)、直轄市)旅游市場(chǎng)秩序綜合水平指數(shù),探索通過(guò)發(fā)揮社會(huì)監(jiān)督作用解決旅游市場(chǎng)秩序問(wèn)題的新途徑。

4月,《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)旅游行業(yè)文明旅游工作的指導(dǎo)意見》(﹝2015﹞42號(hào))倡導(dǎo)旅游行業(yè)文明,促進(jìn)文明旅游。

7月,《旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)不良信息管理辦法(試行)》規(guī)定“旅游經(jīng)營(yíng)者和旅游從業(yè)人員因侵害旅游者合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)罰款以上處罰”等七種情形時(shí)應(yīng)信息公開,建立旅游企業(yè)黑名單制度,并公布了首批旅游經(jīng)營(yíng)服務(wù)“黑名單”,從需求端倒逼旅游經(jīng)營(yíng)者自我檢討、自我反省。

9月,《國(guó)家旅游局關(guān)于打擊旅游活動(dòng)中欺騙、強(qiáng)制購(gòu)物行為的意見》(〔2015〕217號(hào))首次認(rèn)定了什么是“欺騙、強(qiáng)制旅游購(gòu)物”行為,制定了相應(yīng)的處罰標(biāo)準(zhǔn);

9月,《國(guó)家旅游局關(guān)于打擊組織“不合理低價(jià)游”的意見》(〔2015〕218號(hào))首次認(rèn)定了“不合理低價(jià)游”行為,對(duì)各地旅游局委打擊不合理低價(jià)游提出了具體要求。

7月和9月,分別發(fā)布“旅游服務(wù)警示”《規(guī)避陷阱,理性出行》、《警惕形式多樣的低價(jià)旅游團(tuán)》提醒旅游者,開通“12301”熱線,受理游客投訴;

除此之外,還配合舉辦了一系列活動(dòng)加強(qiáng)法制宣傳,如評(píng)選“最美導(dǎo)游”、“旅游服務(wù)質(zhì)量標(biāo)桿單位”、“文明旅游百日百題”有獎(jiǎng)競(jìng)答”等。


2.香港:擬設(shè)旅游監(jiān)管局規(guī)范旅游市場(chǎng)

內(nèi)地游客在香港因購(gòu)物問(wèn)題被毆致死后,香港特區(qū)政府非常重視,推出了六項(xiàng)措施:要求本地接待旅行社向香港旅游業(yè)議會(huì)提供團(tuán)友及領(lǐng)隊(duì)名單,供旅游業(yè)議會(huì)抽查;海關(guān)將加強(qiáng)巡查店鋪及執(zhí)法,并向旅客派發(fā)有關(guān)保障消費(fèi)者的傳單;旅游業(yè)議會(huì)將抽查香港接待旅行社與內(nèi)地組團(tuán)社之間的合同,打擊業(yè)界以低于服務(wù)成本的價(jià)格接待內(nèi)地團(tuán);海關(guān)設(shè)立誠(chéng)信購(gòu)物計(jì)劃,并邀請(qǐng)相關(guān)店鋪參加;商討在符合競(jìng)爭(zhēng)法的前提下,向消費(fèi)者提供招待內(nèi)地旅游團(tuán)服務(wù)成本的資訊,提高市場(chǎng)透明度;加強(qiáng)與內(nèi)地旅游部門的合作等。這些措施已得到了相關(guān)部門的積極支持,商務(wù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展局將與旅游業(yè)議會(huì)緊密聯(lián)系,確保盡快落實(shí)。



3.三亞:旅游警察支隊(duì)出現(xiàn)成效

三亞旅游市場(chǎng)亂象早已臭名昭著,尤其在旅游黃金周期間,常常成為游客和各大媒體關(guān)注的焦點(diǎn),不僅影響了三亞旅游的形象,而且阻礙了三亞的城市發(fā)展,城市形象塑。為了徹底解決這一問(wèn)題,三亞旅游市場(chǎng)建設(shè)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)一步完善,在旅游巡回法庭的基礎(chǔ)上,成立了旅游警察支隊(duì),下設(shè)綜合保障大隊(duì)、偵查大隊(duì)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)大隊(duì)、市場(chǎng)秩序管理大隊(duì)等開展具體工作。

旅游警察支隊(duì)是為了維護(hù)旅游市場(chǎng)秩序和旅游治安環(huán)境而專職設(shè)立的,負(fù)責(zé)辦理社會(huì)影響重大、涉及侵害旅游活動(dòng)參與者人身和財(cái)產(chǎn)安全的違法犯罪案件;聯(lián)合旅游、工商、交通等部門開展聯(lián)合執(zhí)法,打擊破壞旅游市場(chǎng)秩序的強(qiáng)買強(qiáng)賣、銷售假冒、偽劣商品、非法經(jīng)營(yíng)、詐騙、強(qiáng)迫交易、商業(yè)賄賂等違法犯罪案件;依法監(jiān)督、檢查、指導(dǎo)各景區(qū)景點(diǎn)的內(nèi)部安全保衛(wèi)工作;接受游客的報(bào)警、求助,指導(dǎo)各派出所對(duì)轄區(qū)內(nèi)的景區(qū)景點(diǎn)開展秩序維護(hù)、巡邏防范、服務(wù)游客等工作。


目前,三亞旅游警察支隊(duì)僅有7名警察,平均年齡35歲,刑警出身,有豐富的辦案經(jīng)驗(yàn)。正因?yàn)槿绱耍@支隊(duì)伍自10月10日成立以來(lái),聯(lián)合旅游、工商、交通等職能部門,已查處案件30起,行政拘留30人,罰款5000元,包括最讓人頭疼的餐飲強(qiáng)買強(qiáng)賣、黑導(dǎo)游等頑疾,獲得大眾點(diǎn)贊。


4.桂林:將設(shè)旅游警察,建旅游巡回法庭

針對(duì)桂林山水“搶錢一日游”等旅游市場(chǎng)亂象,10月23日桂林市決定設(shè)立桂林旅游警察支隊(duì)、旅游巡回法庭,并在全市范圍內(nèi)開展為期3個(gè)月的旅游秩序大整治行動(dòng)。

《桂林市旅游市場(chǎng)秩序整治大行動(dòng)工作方案》主要包括“十大行動(dòng)”:“不合理低價(jià)游”整治行動(dòng)、“欺騙、強(qiáng)制旅游購(gòu)物”行為整治行動(dòng)、“一日游”市場(chǎng)整治行動(dòng)、旅游景區(qū)游覽秩序整治行動(dòng)、旅游交通秩序整治行動(dòng)、凈化旅游環(huán)境整治行動(dòng)、旅游宣傳廣告整治行動(dòng)、旅游購(gòu)物環(huán)境整治行動(dòng)、涉旅餐飲場(chǎng)所規(guī)范整治行動(dòng)、旅游從業(yè)人員規(guī)范管理行動(dòng)。并對(duì)漓江景區(qū)、遇龍河景區(qū)游覽秩序展開專項(xiàng)整治。


旅游警察支隊(duì)的職責(zé)就是維護(hù)桂林市旅游市場(chǎng)秩序和旅游治安環(huán)境。通過(guò)“多部門聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)、聯(lián)合執(zhí)法”, 實(shí)現(xiàn)“行政執(zhí)法和刑事執(zhí)法無(wú)縫銜接”,對(duì)旅游市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)全面監(jiān)管,形成旅游執(zhí)法的常態(tài)機(jī)制。同時(shí),組建旅游巡回法庭,簡(jiǎn)化法務(wù)程序,解決旅游過(guò)程中發(fā)生的旅游服務(wù)合同、人身?yè)p害、財(cái)產(chǎn)損害等糾紛案件。

此外,針對(duì)比較突出的問(wèn)題,成立了20個(gè)暗訪組,對(duì)不合理低價(jià)游、欺騙、強(qiáng)制旅游購(gòu)物和凈化旅游環(huán)境整治行動(dòng)進(jìn)行暗訪,并對(duì)不良信息企業(yè)進(jìn)行公示。


5.山東:旅游服務(wù)質(zhì)量社會(huì)監(jiān)督員+##綜合監(jiān)管機(jī)制+投訴首問(wèn)責(zé)任制

十一期間,“青島38元大蝦”事件鬧得沸沸揚(yáng)揚(yáng),有人認(rèn)為“38元”毀了山東“幾個(gè)億”打造出來(lái)的旅游形象。事發(fā)后,山東省各部門積極回應(yīng),讓地方部門通過(guò)電話向兩名涉事游客道歉,邀請(qǐng)他們擔(dān)任山東旅游服務(wù)質(zhì)量社會(huì)監(jiān)督員。同時(shí)加大全省旅游市場(chǎng)監(jiān)管力度,實(shí)施三項(xiàng)措施,一是舉一反三,集中一個(gè)月時(shí)間整頓旅游市場(chǎng)秩序,嚴(yán)厲查處各類違法違規(guī)行為;二是完善旅游綜合執(zhí)法機(jī)制建設(shè),建立健全省、市、縣##旅游市場(chǎng)綜合監(jiān)管機(jī)制;三是建立完善旅游投訴受理轉(zhuǎn)辦機(jī)制,實(shí)行首問(wèn)負(fù)責(zé)制,實(shí)現(xiàn)旅游投訴轉(zhuǎn)辦無(wú)縫隙對(duì)接。




6. 云南:接受全社會(huì)監(jiān)督,盡快設(shè)立旅游警察

云南一直都是“低價(jià)團(tuán)”的重災(zāi)區(qū),強(qiáng)制購(gòu)物、黑導(dǎo)游頻頻被爆,為了重挽旅游形象,云南省決心對(duì)全省旅游市場(chǎng)集中整治,以鐵腕政策,對(duì)旅游市場(chǎng)中存在的違法違規(guī)行為堅(jiān)持嚴(yán)厲打擊,發(fā)現(xiàn)一處,嚴(yán)肅處理一處,絕不姑息縱容。同時(shí)面向全社會(huì)接受監(jiān)督,盡快設(shè)立旅游警察等機(jī)構(gòu)。


三、長(zhǎng)效機(jī)制為旅游市場(chǎng)護(hù)航

1.政府打破現(xiàn)有權(quán)利格局,建立長(zhǎng)效機(jī)制,實(shí)現(xiàn)全方位監(jiān)管

旅游市場(chǎng)亂象屬于冰凍三尺非一日之寒,那么解決問(wèn)題也不可能是一朝一夕就能做到的。面對(duì)旅游市場(chǎng)危機(jī),各地政府不僅要出臺(tái)具體辦法履行維護(hù)市場(chǎng)秩序的義務(wù),而且要充分利用社會(huì)信用、輿論等媒介給予柔性的負(fù)面測(cè)評(píng),并形成長(zhǎng)效機(jī)制,常態(tài)化,標(biāo)本兼治,從表象入手,但以打破行業(yè)潛規(guī)則,打破內(nèi)在利益鏈為根本,形成“政府監(jiān)管+媒體跟蹤+社會(huì)監(jiān)督”的全方位監(jiān)管機(jī)制,實(shí)現(xiàn)“行政執(zhí)法+刑法執(zhí)法”無(wú)縫銜接,構(gòu)成“行政處罰+司法判罰”的軟硬兼施的管理手段。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)旅游社的管理,采用連帶責(zé)任制,即員工出現(xiàn)欺詐行為時(shí),個(gè)人要處理,企業(yè)必須承擔(dān)連帶責(zé)任。


在問(wèn)題的防范過(guò)程中,運(yùn)用“暗訪+巡視”的方式主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,解決問(wèn)題。在問(wèn)題的處理過(guò)程中,建立多部門聯(lián)合執(zhí)法的工作機(jī)制,徹底改變公安、工商、物價(jià)、交通、旅游等部門權(quán)責(zé)不清,相互推諉的現(xiàn)狀。聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠第一時(shí)間接受游客投訴、報(bào)警、求助和咨詢等,并對(duì)其做出反應(yīng)。一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題,有權(quán)利對(duì)違法違規(guī)企業(yè)或個(gè)人采取相應(yīng)措施。在法律法規(guī)制定的過(guò)程中,形成案例立法,整理著名的旅游案例,將其調(diào)研、處置或判罰結(jié)果,向社會(huì)詳細(xì)說(shuō)明,形成以后執(zhí)法判罰的依據(jù)。


2.快速確立旅游警察權(quán)限,做到權(quán)責(zé)分明

目前我國(guó)為了解決旅游市場(chǎng)亂象,主要引入旅游警察。但旅游警察是否是萬(wàn)能的?如何根據(jù)我國(guó)的具體情況設(shè)置旅游警察的權(quán)利和職責(zé)?比如希臘的旅游警察享有涉外管轄權(quán),遇到一些旅游公司或?qū)в蔚膼盒愿?jìng)爭(zhēng)行為,還要享有當(dāng)場(chǎng)處置權(quán)。我國(guó)旅游警察在這些方面還需要進(jìn)一步的完善,既不能權(quán)利過(guò)小,也不能過(guò)于寬泛。


3.游客維權(quán)意識(shí)增強(qiáng),倒逼市場(chǎng)自治

從向有關(guān)部門投訴“黑導(dǎo)游”、“強(qiáng)制購(gòu)物”,到媒體暗訪曝光,再到病毒式傳播的“青島天價(jià)大蝦”,旅游市場(chǎng)被曝的問(wèn)題越來(lái)越多,游客吐槽的也越來(lái)越有理有據(jù),這一方面凸顯了旅游市場(chǎng)問(wèn)題的嚴(yán)重性,另一方面也說(shuō)明游客的維權(quán)意識(shí)越來(lái)越強(qiáng),行為表現(xiàn)也越來(lái)越理性,這有助于利用需求倒逼供給方自我提升,實(shí)現(xiàn)社會(huì)的全面監(jiān)督,引導(dǎo)市場(chǎng)自治。


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